四川省德阳市罗江区区域行政区划调整的战略布局研究报告

关于四川省德阳市罗江区区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦于德阳市“北翼”重要增长极、成德绵经济带关键节点、肩负“加快融入中心城区”和建设“西部领先的先进材料基地”重大使命的罗江区的行政区划优化与发展战略问题。罗江区作为德阳市最年轻的市辖区（2017年撤县设区）、全国首批生态示范县、省级历史文化名城，承担着打造“德绵边界合作试验区”和“城乡融合发展示范区”的战略定位，正深入实施“同城融圈、工业强区、科教兴区、文旅活区”发展战略，锚定在“十四五”圆满收官、2025年上半年地区生产总值达97.0亿元、同比增长7.5%、规上工业增加值增长12.2%的高起点上，奋力在“十五五”开局之年聚焦“进入全市第一方阵”目标，推动以中国式现代化引领罗江高质量发展实现新跨越。在成功构建“7个镇”（万安镇、金山镇、鄢家镇、新盛镇、略坪镇、调元镇、白马关镇）总体格局、完成2019年乡镇行政区划调整改革（由10个镇撤并为7个镇）的同时，也面临着如何进一步优化内部空间治理结构、破解“县域经济向都市区经济转型”的挑战、提升城市综合承载力和产业集聚度、服务全市“同城融圈”和“工业强市”战略的重大课题。

报告的核心论点是：罗江区的区划优化思考应立足于其作为德阳市“北大门”、但经济体量相对较小、城镇化水平有待提升、正从“县”向“区”功能加速转变的特定发展阶段。其核心目标是在现有“7镇”总体框架下，通过前瞻性谋划中心城区（万安镇）扩容提质与功能优化、强化“一区两园”（罗江经开区）产业空间布局、推动与德阳中心城区（旌阳区）及绵阳市的跨区域协同、深化乡镇片区化发展与特色功能培育，进一步释放“两主两特”优势产业（先进材料、电子信息、食品加工、装备制造）集群效应和“文旅活区”战略潜力，最终实现城市能级跃升、产城深度融合、城乡一体发展和全体人民共同富裕。所有思考必须严格遵循相邻原则，方位准确（罗江区东靠绵阳市涪城区，南邻德阳市旌阳区及中江县，西界绵竹市，北接绵阳市安州区），并以服务“加快融入中心城区”总要求、促进区域协调高品质发展为根本导向。

为此，报告系统剖析了罗江区在“十四五”期间的发展成就、独特优势与现存挑战，论证了在“十五五”开局之年、国家深入推进以县城为重要载体的城镇化建设和成渝地区双城经济圈建设的背景下，优化内部空间布局、推动治理体系现代化的战略必要性，提出了“做强中心城区、优化园区布局、深化南北协同、推动镇域整合”的总体思路。具体构想包括：研究推动万安镇作为区治所和中心城区的功能强化与空间拓展；优化罗江经开区（涵盖金山、调元等区域）“一区两园”布局与镇园关系；深化与旌阳区（南向）在基础设施、产业、公共服务等方面的“同城化”融合，以及与绵阳市（北向）在“德绵边界合作试验区”框架下的协同；依据“四大片区”（文旅科教城乡融合片区、罗江国家级“种子芯谷”片区、生态农业产业片区、罗江省级经济开发区片区）规划，推动鄢家、新盛、略坪、白马关等镇的特色化、组团化发展。报告强调，任何发展举措必须始终以发展当地经济、促进全面发展和提高人民收入福利为根本归宿。最后，报告提出了未来高质量发展的实施路径与综合保障建议。

一、 研究背景与战略审视

服务国省重大战略与德阳“重返前三”目标的关键支撑

：罗江区地处成德绵1小时经济圈核心地带，是“成渝地区双城经济圈”和“成德眉资同城化”战略交汇点。其空间治理效能直接关系到德阳“北翼”崛起、全域推进城乡融合发展的成效，以及“德绵边界合作试验区”的实质性进展。思考如何通过行政区划优化，提升罗江在成德绵创新走廊中的节点功能，是落实国省战略、扛起德阳“北大门”责任的关键。

破解“县域经济向都市区经济转型”发展瓶颈的内在需求

：罗江于2017年撤县设区，但城镇形态、经济结构、治理思维仍带有较强的县域特征。中心城区（万安镇）规模偏小、辐射带动力有限，各镇发展相对均衡但集聚效应不强。思考如何通过区划优化，加速从“县的建制”向“区的功能”转变，做强城市经济，是实现“加快融入中心城区”、提升在德阳市域发展中贡献度的迫切要求。

深化乡镇行政区划调整改革“后半篇”文章的现实要求

：2019年改革将10个镇合并为7个镇，奠定了现代化治理的基础框架。当前需要在改革成果基础上，依据“四大片区”国土空间规划和“两主两特”产业布局，进一步优化内部空间结构，推动资源要素向重点区域集中，释放改革红利，做好“后半篇”文章。

顺应以县城为重要载体的城镇化建设趋势的战略准备

：国家及四川省强调推进以县城为重要载体的城镇化建设。罗江作为市辖区，但其城区本质上是县城升级而来，需要通过优化区划，拓展城市发展空间，完善功能，提升品质，增强对人口和产业的吸引力，建设宜居宜业的现代化城区。

保障“工业强区”与“文旅活区”战略落地、培育新质生产力的空间支撑

：罗江区正全力打造西部领先的先进材料基地，加快建设西部（德阳）光电材料产业园等项目。同时，依托白马关三国文化等资源实施“文旅活区”战略。思考如何使行政区划更好地服务“一区两园”产业平台建设和文旅融合发展，为“存量倍增、增量突破”提供精准空间载体，是夯实高质量发展根基的核心命题。

二、 罗江区发展现状、成就与核心挑战深度剖析

（一）基本概况与行政区划沿革

德阳市罗江区位于成都平原东北部边缘丘区。全区幅员面积447.88平方公里。根据2025年官方数据，现行行政区划为辖

7个镇

：万安镇（区委、区政府驻地）、金山镇、鄢家镇、新盛镇、略坪镇、调元镇、白马关镇。下辖62个行政村、31个社区。区人民政府驻万安镇景乐北路88号。截至2023年末，全区常住人口约20.91万人，人口密度约467人/平方公里。罗江古为县，1959年并入德阳县，1996年复设罗江县，2017年撤销罗江县设立德阳市罗江区。2019年乡镇区划调整，将原10个镇合并为现在的7个镇。

（二）核心优势与战略成就

经济保持稳健增长，工业“压舱石”作用突出

：2025年上半年实现地区生产总值97.0亿元，同比增长7.5%，与全市持平。工业是经济增长主引擎，上半年规上工业增加值同比增长12.2%，工业增加值占GDP比重达54.5%，对经济增长贡献率69.3%。正坚定不移实施“工业强区”战略，聚焦先进材料、电子信息等“两主两特”产业。

区位交通优势独特，“同城融圈”基础坚实

：地处德阳市区与绵阳市区之间（南距德阳24公里，北距绵阳27公里），是成德绵经济带重要节点。已构建起高速公路（成绵高速）、铁路（宝成铁路、西成高铁设罗江东站）、国省干道交织的交通网络，深度融入德阳“半小时经济圈”和成德绵“1小时经济圈”。

产业平台能级提升，重大项目集聚成势

：罗江经开区（省级）是工业发展主阵地，正整合优化“一区两园”。西部（德阳）光电材料产业园、智能环保型核辐射防护材料和高分子复合材料产业园等6个项目入选2025年省重点工业项目，计划总投资263亿元。农业方面，正全力打造“中国·种子芯谷”，建设全国高标准水稻和油菜“双季”制种产业样板基地。

文旅资源禀赋优越，城乡融合扎实推进

：拥有白马关景区（庞统祠、金牛古道）、调元文化（李调元）等独特文旅IP。作为“全国首批生态示范县”和“省级乡村振兴先进县”，正以金山镇全域土地综合整治国家试点为抓手，优化“三生”空间，打造城乡融合发展罗江样板。

改革创新活力增强，发展环境持续优化

：深化“放管服”改革，政务服务增值化改革试点广受好评。实施领导包联、项目秘书等服务制度，全力保障项目建设。与成都市成华区等建立区域协作关系，共建成德眉资同城化发展典范。

（三）面临的核心挑战与结构性矛盾

经济体量偏小，城市能级与辐射力有待提升

：尽管增速较快，但GDP总量在德阳市各县（市、区）中排名靠后。作为市辖区，中心城区（万安镇）的城市规模、综合服务功能、人口集聚能力与“加快融入中心城区”的要求相比仍有差距，对全区各镇的辐射带动作用有限。

产业结构仍需优化，新增长点培育任重道远

：工业虽占主导，但产业链条较短，龙头企业带动作用有待加强，战略性新兴产业规模尚小。现代服务业发展相对滞后，文旅资源价值尚未充分转化为产业优势。“一区两园”的产业集聚效应和产城融合度有待提高。

“融城”与“联绵”的双向协同需加强

：向南融入德阳中心城区，需在交通互联、产业配套、公共服务共享等方面取得更大突破；向北与绵阳协同，共建“德绵边界合作试验区”尚处于探索阶段。如何平衡南北向发展重心，形成双向开放格局，是重要课题。

乡镇发展同质化与特色化不足并存

：经过2019年合并后，各镇规模有所扩大，但部分镇主导产业不突出，特色资源挖掘不够。如何依据“四大片区”规划，明确各镇功能定位，避免同质竞争，形成错位发展、联动发展的格局，是提升全域发展效能的关键。

要素保障与人才支撑存在短板

：土地、资金等要素约束趋紧。在成都、绵阳等中心城市的“虹吸效应”下，吸引和留住高端人才、技能人才面临挑战，制约了产业转型升级和创新驱动发展。

三、 深化发展的战略必要性与基本原则

（一）战略必要性

优化空间布局、提升全域发展效能的迫切需要

：通过前瞻性的区划优化思考，可以引导人口、产业、基础设施等要素更合理布局，做强中心极核，培育特色功能板块，解决发展不平衡问题，提升全区整体运行效率和竞争力，为“进入全市第一方阵”提供空间保障。

做强中心城区、加速“融城”进程的关键举措

：扩大万安镇的城市框架，优化功能布局，提升综合服务能级，是增强罗江自身吸引力、更快更好地融入德阳中心城区、实现从“县域”到“城区”根本性转变的战略选择。

深化“德绵边界合作”、打造区域协同典范的有效途径

：优化与绵阳接壤区域（如金山镇）的区划设置或协同机制，有利于打破行政壁垒，推动规划衔接、产业协作、设施互通，将地理相邻优势转化为一体化发展胜势，实质性推动“德绵边界合作试验区”建设。

促进产业集聚、保障“工业强区”战略落地的空间准备

：使行政区划更好地适应“一区两园”发展需要，促进产业链上下游企业在空间上高效集聚，降低配套成本，提升园区综合承载能力，为打造“西部领先的先进材料基地”提供坚实载体。

推动文旅融合、实现“文旅活区”战略的必然要求

：优化白马关景区及周边乡镇的管理和空间关系，有利于整合三国文化、蜀道文化、调元文化资源，统一规划、开发、运营，打造具有核心竞争力的文旅品牌和消费场景。

（二）基本原则

服务发展，优化布局

：调整必须紧紧围绕“工业强区、文旅活区”战略和“四大片区”国土空间规划，有利于生产力优化布局、城市功能完善和乡村振兴。

相邻整合，功能协同

：严格遵循地理相邻、经济联系紧密、历史文化同源、发展方向一致的原则进行整合或强化协同。所有调整设想必须方位准确，符合实际地理关系。

分类指导，差异发展

：根据各镇的资源禀赋和功能定位，采取差异化的优化策略。中心城区重在“强核扩容”，产业重镇重在“园镇融合”，文旅名镇重在“景镇一体”，农业大镇重在“特色集聚”。

稳妥有序，依法依规

：调整必须经过充分调研、科学论证、风险评估，严格履行法定程序，确保社会稳定。妥善处理历史沿革、干部安置、群众认同等问题。

以人为本，促进共享

：调整应有利于促进基本公共服务均等化，推动城乡要素平等交换、双向流动，让发展成果更多更公平惠及全区人民。

四、 战略发展方案构想：从“县域单元”到“都市区北翼核心”的能级跃升路径

基于“做强中心城区、优化园区布局、深化南北协同、推动镇域整合”的总体思路，提出以下方案构想：

（一）做强中心城区，推动“万安镇”扩容提质与功能升级

目标：将万安镇打造为罗江区政治、经济、文化、商贸中心和高品质生活宜居地，显著提升其对全区的辐射带动力和融入德阳主城区的对接能力。

拓展城市发展空间，优化功能布局

：评估万安镇现有发展空间，研究向东、向南适度拓展的可能性，与国土空间规划充分衔接。强化行政办公、商业商务、文化教育、医疗康养等核心功能，提升城市综合服务能级。

推动“景城融合”，提升城市品质

：依托凯江、纹江等水系和城市绿地，建设高品质公园和绿道系统。将调元文化、三国文化元素融入城市建设和更新，打造具有罗江特色的城市风貌。加快旧城改造和城市有机更新，改善人居环境。

强化交通枢纽功能，促进“同城化”

：依托罗江东站（高铁站），完善站前区域综合开发，打造城市门户和交通枢纽。加快推进德罗干道及北延线等与德阳主城区的快速通道建设，缩短时空距离，促进通勤化。

（二）优化“一区两园”布局，促进“金山—调元”产城深度融合

罗江经开区是全区工业主战场，其发展涉及金山镇、调元镇等区域。

深化“区镇合一”或“园镇互动”机制

：在金山镇，探索经开区管委会与金山镇政府更紧密的协同管理模式，在规划建设、产业招商、社会管理、公共服务等方面形成合力，实现以产兴城、以城促产。

明确“一区两园”功能分工与空间拓展

：厘清经开区内部不同产业园（如西部光电材料产业园、高分子材料产业园等）的功能定位和空间边界。依据产业发展需求，在调元镇等相邻区域前瞻性预留发展空间，保障重大项目落地。

完善园区配套服务功能

：在金山镇区及周边区域，集中建设人才公寓、商业设施、学校、医院等，打造功能完善的产业社区，吸引和留住产业人才，避免“产城分离”。

（三）深化南北双向协同，构建开放合作新格局

南向：全面融入德阳中心城区

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交通一体化

：全力推动德罗干道、市域铁路S11线北延等重大交通项目，构建与旌阳区无缝对接的快速交通网络。

产业协同配套

：主动对接德阳经开区、天府旌城等市级平台，发展配套产业，融入德阳“3+1”主导产业链。

公共服务共享

：推动教育、医疗、社保等公共服务与德阳主城区逐步接轨，提升同城化生活体验。

北向：务实推进“德绵边界合作试验区”建设

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以金山镇为核心载体

：利用金山镇与绵阳高新区、科技城毗邻的区位优势，共同规划建设合作园区，探索“规划同筹、交通同网、生态同治、生活同城”的产城融合新模式。

产业协同创新

：围绕先进材料、电子信息等共同感兴趣的领域，共建研发平台，共享创新资源，打造跨区域产业集群。

探索跨行政区划的利益共享机制

：在合作区域内，尝试建立GDP核算、税收分享、生态补偿等机制，破解协同发展的制度障碍。

（四）推动镇域特色化整合与片区化发展

依据“四大片区”规划，对现有7镇进行功能再优化：

文旅科教城乡融合片区（核心区）

：以万安镇为中心，联动白马关镇（文旅）、调元镇（文化），强化城市综合服务、文旅融合、科教创新功能。可研究万安镇与白马关镇在文旅资源整合、基础设施共建方面的更紧密协作机制。

罗江国家级“种子芯谷”片区

：以略坪镇、新盛镇、鄢家镇部分区域为核心，聚焦现代农业，特别是杂交水稻和油菜制种产业。可探索建立跨镇的“种子芯谷”现代农业园区一体化管理协调机制，统一品牌、标准和市场。

生态农业产业片区

：涵盖鄢家镇（晚熟柑橘）、新盛镇部分区域等，重点发展特色经果林、生态养殖等。推动农业与旅游、康养融合，建设美丽乡村。

罗江省级经济开发区片区

：以金山镇为主体，涵盖调元镇部分区域，是工业发展核心区。重点推进“园镇融合”，打造产城融合示范区。

关于白马关镇的特别考量

：作为国家级重点文物保护单位（庞统祠）和省级旅游度假区所在地，白马关镇应坚持“保护优先、文旅融合”的发展路径。可研究在保持其镇级建制和历史文化风貌的前提下，探索与区级文旅投融资平台合作，实行“景镇一体”管理模式，提升运营效率和市场竞争力。

**（五）远期展望：探索“镇改街”与更紧密的“德罗一体化”

在城镇化发展到较高阶段、条件成熟时，可进行以下前瞻性研究：

“镇改街”研究

：当万安镇城镇人口比重、非农产业占比、基础设施和公共服务达到较高标准时，可依法依规启动“撤镇设街道”的可行性研究，以提升城市化管理水平。

“德罗一体化”深度研究

：在德阳市域层面，研究旌阳区与罗江区在规划、交通、产业、公共服务等方面更深层次的融合路径，为未来可能的行政区划优化提供理论储备。

五、 预期综合效益

中心城区能级显著提升，融入主城步伐加快

：万安镇城市功能更加完善，吸引力增强，与德阳主城区的同城化生活圈基本形成，罗江作为德阳都市区“北翼核心”的地位更加巩固。

产业集聚效应空前增强，经济增长引擎更加强劲

：“一区两园”布局更加优化，产城深度融合，先进材料产业集群竞争力显著提升，工业“压舱石”作用更加稳固。

双向开放格局基本形成，区域协同典范树立

：向南与德阳中心城区实现功能互补、深度融合；向北“德绵边界合作试验区”取得实质性进展，成为跨市域协同发展的样板。

全域特色发展格局清晰，乡村振兴扎实推进

：各镇依据“四大片区”定位错位发展，特色农业、文旅产业蓬勃发展，城乡差距持续缩小，共同富裕取得实质性进展。

治理效能与民生福祉持续改善

：区划设置更加适应发展需要，基层服务效率提升，城乡基础设施和公共服务更加均衡，人民群众获得感、幸福感、安全感全面提升。

六、 主要风险与应对预案

区划调整可能引发的社会稳定与认同风险

：涉及干部安置、群众习惯、历史认同，尤其在“镇改街”或镇域整合过程中敏感度高。

应对

：坚持稳中求进，将工作重点放在创新协同发展机制和提升管理服务水平上，而非轻易变动行政区划。任何调整必须依法依规，充分论证，广泛听取民意，确保平稳过渡。妥善做好人员分流和安置。

“融城”与“强己”的平衡风险

：过度强调融入德阳，可能导致自身资源流失和城市功能弱化；过度强调自身独立发展，又可能影响同城化进程。

应对

：坚持“双向赋能”。在融入中做强自身特色功能（如先进材料、文旅），在做强自身中提升融入的资本和话语权。实现与主城区的错位发展、功能互补。

跨市域合作（德绵）的协调复杂性风险

：涉及不同地级市之间的规划、政策、利益协调，难度较大。

应对

：积极争取省级层面指导和支持，建立由德阳、绵阳两市高层牵头的协调机制。从具体项目合作入手（如共建园区、打通断头路），由易到难，逐步深化。

产业发展与生态保护、耕地保护的风险

：工业扩张、城镇建设可能对生态环境和永久基本农田造成压力。

应对

：坚守国土空间规划“三条控制线”，所有发展必须在约束条件下进行。推广绿色制造和循环经济，严格项目准入。在农业发展区，坚决守住耕地红线，保障粮食安全。

七、 实施路径与政策建议

近期（2026-2028年）：规划研究与机制创新期

成立罗江区空间布局优化与协同发展领导小组

，统筹研究区划优化与跨区域协同问题。

开展全区镇域设置与功能匹配度深度评估

，形成中心城区扩容、园区整合、镇域协同的具体路径研究报告。

深化“德绵边界合作试验区”前期研究与合作机制建设

，与绵阳方面共同编制合作园区规划。

启动万安镇城市设计国际招标或深化规划

，明确扩容提质的具体方向和重点区域。

中期（2029-2035年）：重点突破与全面推进期

万安镇城市功能显著提升

，与德阳主城区的交通、公共服务等同城化取得实质性进展。

“一区两园”产城融合格局基本形成

，金山镇区配套功能完善，产业社区初具规模。

“德绵边界合作试验区”启动区建设取得明显成效

，形成一批可复制的跨市域合作经验。

“四大片区”差异化发展格局更加清晰

，各镇特色产业形成规模效应。

条件成熟的镇（如万安镇）依法依规启动“撤镇设街”前期研究或申报程序

。

远期（2036-2050年）：高质量发展与现代化城区建成期

全面建成经济繁荣、生态优美、文化兴盛、社会和谐、人民幸福的现代化新罗江

，在德阳市“第一方阵”中地位稳固。

形成与德阳中心城区高度融合、与绵阳协同发展的现代化都市区北翼核心

，成为成德绵创新走廊上的璀璨明珠。

“西部领先的先进材料基地”和“成渝地区休闲旅游目的地”品牌影响力广泛

，新质生产力成为发展主动力。

政策保障建议

：

争取市级层面大力支持

：积极向德阳市委市政府汇报，争取将罗江“加快融入中心城区”和“德绵边界合作”纳入全市重大战略，在规划、土地、资金、项目等方面给予倾斜。

强化规划协同与刚性管控

：以新一轮国土空间总体规划为法定依据，确保区划优化设想与“三区三线”、产业发展规划无缝衔接。编制“多规合一”的实用性镇村规划。

创新投融资与利益分享机制

：设立罗江区城乡融合发展基金。对于“德绵边界合作试验区”，探索建立跨市税收分享、土地指标流转等机制。

加强人才与智力支撑

：实施更具吸引力的人才政策，重点引进和培养新材料、城市规划、文旅运营等领域的高端人才。深化与区内高校（中国民用航空飞行学院德阳校区等）合作，建设西部科教城，靶向培养技能人才。

鼓励社会参与与监督

：在区划优化和协同发展决策过程中，广泛听取专家学者、人大代表、政协委员和基层群众的意见，提高决策的科学性和民主性。

八、 结论

德阳市罗江区，这座拥有千年历史文脉、因“撤县设区”而迎来新生的希望之城，在“十四五”期间经济稳健增长、产业集聚成势、城乡面貌改善后，正站在“十五五”开局、锚定“全市第一方阵”新目标的历史新起点上。其未来发展，已不能局限于传统县域经济的思维定式，而必须从建设德阳现代化都市区“北翼核心”、探索“县域”向“城区”成功转型路径的战略高度，对内部行政区划和空间治理结构进行前瞻性、系统性的优化思考。

本报告提出的“做强中心城区、优化园区布局、深化南北协同、推动镇域整合”方案，其核心在于推动罗江区从相对均衡的“县域城镇体系”，迈向“中心引领、园区驱动、双向开放、特色鲜明”的“现代化都市区北翼核心”。通过强化核心、优化布局、深化协同、突出特色，最终在448平方公里的成都平原东北边缘，构建一个“产业强、城市美、文化兴、百姓富”的新罗江。这既是对其独特区位（成德绵节点）、发展阶段（融城加速期）和资源禀赋（工业基础、文旅资源）的深刻把握，也是面向区域竞争、实现高质量发展和人民美好生活向往的必然选择。

未来，罗江区应牢牢把握成渝地区双城经济圈建设和以县城为重要载体的城镇化战略机遇，以“同城融圈”为总牵引，以“工业强区”为主引擎，发扬“大同予共”的奋斗精神，勇担德阳“重返前三”的北翼支撑之责。通过科学的谋划、机制的创新、不懈的奋斗，一个实力更强、格局更优、开放更广、生活更好的现代化罗江必将更加璀璨夺目，不仅为德阳建设现代化区域中心城市贡献重要力量，也为全国同类撤县设区地区、都市圈节点区域的高质量发展和治理现代化，贡献独特的“罗江智慧”与“罗江方案”。

这既是一项严谨的学术研究，也是一份承载着实践思考与未来期待的政策建议，旨在为决策者提供基于实证、立足区情、着眼长远的参考。