关于在河南省项城市重启并深化“全面直管”综合改革试点的战略研究

摘要

项城市，这座豫东平原最南端、沙颍河中游南岸、豫皖两省（周口—阜阳）交界的水陆节点，在河南县域政治的编年史中始终处在一个微妙的位置——它是全省最早尝到"扩权"滋味的五个县（市）之一（2004年与巩义、永城、邓州、固始并列），却阴差阳错没有进入2011年十县省直管试点的终极名单；它是豫东为数不多的"因工业立市、因国企成名、因撤县设市（1993）获得城市身份"的县级市，却在莲花味精这一"单核巨人"长达二十年的阴影下，至今仍在消化"从一厂独大到多元产业生态"的转型功课；它是联合国教科文组织认定的"千年古县"，沙颍河故道上的水寨古商埠、袁寨古建群、南顿故城叠压着春秋陈国次都的土层，却因距周口市区仅约四十余公里、G106与宁洛/大广高速十字穿心的交通便利，反而被"近畿效应"消解了应有的省直关注——人们总觉得"离市区这么近，没必要直管"。

2024年，项城市GDP达

362.79亿元

，同比增长

6.5%

（高于全省1.4pct），三次产业结构

14.5:26.8:58.7

，二产增速

8.2%

、规上工业增加值增速

10.1%

、固定资产投资增速

9.5%

——经济引擎在转，但结构仍在"服务业占六成、工业底盘刚过四分之一、财政自给靠味精系转型+防水建材税源+医药板块"的窄道上走钢丝。常住人口

92.17万人

（户籍约126万），城镇化率

54.35%

，总面积

1086km²

，境内沙颍河（颍河）、汾河、泥河、长虹运河交织，"中国建设工程防水之乡"（项城籍从业者数十万遍布全国防水施工市场）、"味精城"（莲花系产业转型中）、医药产业集群（乐普药业/康达制药等）、制鞋/劳保产业集群，共同构成了一个

"不是最强、但最典型地体现了'单核工业城的转型焦虑'"的县级市样本

。

本报告的核心主张是：河南省应将项城市纳入新一轮"深度扩权→渐进全面直管"综合改革的首批或次批候选（作为区别于前十县直管名单的"老牌扩权系×工业转型城×豫皖水陆门户"新类型），此阶段"全面直管"必须超越财政领域，在发展规划（沙颍河生态经济带/产业集聚区扩区/老工业区更新）、土地管理（1086km²中的工矿存量用地再开发/味精老厂区腾笼换鸟）、项目审批（莲花健康转型技改+医药扩产+防水产业园+食品深加工）、市场监管（防水建材质量溯源/食品医药GMP合规/知识产权）、环境保护（沙颍河水系跨界治理/老工业区土壤修复）、社会管理（92万常住人口的城市化治理/豫皖毗邻公共服务协作）等关键权限上，实现省级部门直接对项城进行管理、指导或行使实质性最终审批权，最大限度减少周口市级中间环节，把项城锻造成"老工业基地转型+特色劳务品牌产业化+豫皖水陆节点"的改革标本——它的成功意义不在于证明"强者恒强"，而在于证明：一座曾被单一工业巨人定义过的城市，能在制度松绑中长出自己的多元骨骼。**

第一章导论：项城不是"又一个周口辖县"——它是被历史三次改写身份的"非典型"

1.1 三次身份改写：项侯之国→水寨商埠→味精城→转型求路

理解项城，必须理解它的名字下面叠压的三层历史——每一层都是一次"身份改写"：

第一层：周初项子国→汉晋项县→明清水寨镇。

项城的地缘政治原点是

春秋陈国南顿方向的水陆岔口

——沙颍河南岸、汾河北岸、泥河穿境，这片被淮河支流织成水网的土地，天然是豫东平原进入皖北的渡口走廊。明代项城县治从秣陵迁至

水寨镇

（即今市中心），从此"水寨"二字定格了它的城市基因——

因水而集、因集而市、因商而城

。清代至民国，水寨的粮食市、骡马市、布匹市是豫东—皖北间最重要的非官方贸易节点之一。UNESCO后来认定其为"千年古县"，认的不是帝王陵寝，而是这条

水脉商脉的连续性

。

第二层：1983年周口地区味精厂在水寨开业→1993年撤县设市。

莲花味精的故事前文已大量引述——一个国营小厂用二十年做到世界单厂味精产能第一、国内市场43.4%、上交所上市（1998）、员工2.2万（全市约三分之一人口直接或间接依附），坊间说法是"莲花味精把项城从县抬成了市"。无论因果是否绝对，事实是：

项城是全省极少数"因一个工业项目而获得城市地位"的县级行政单元

——它不像巩义靠煤炭铝矾土、不像长垣靠民营作坊自然集聚、不像滑县靠粮产自然规模，它是一座

工业定义的城市（Industrial Definition）

，而定义它的那只手是国企。

第三层：莲花系盛极而衰→转型阵痛→多元产业生态萌芽（防水/医药/食品/制鞋）。

莲花健康（原莲花味精）经历ST保壳、资产重组、主业从味精拓展至植物蛋白/调味品/功能性食品的"二次创业"；与此同时，项城人靠防水防潮技艺在全国建了一张隐形帝国——

"中国建设工程防水之乡"

，数十万项城籍从业者分布在全国各地做防水施工、材料经销、工程承包，形成了一个巨大的

"在外产业网络"

，但长期"墙内开花墙外开"——生产基地和标准化的本土产业链直到近年才在政府推动下向

项城防水建材产业园

回流。医药板块（乐普药业项城基地等）、制鞋/劳保（孙店镇手工鞋/劳保手套系）、食品加工（清真食品/大豆蛋白）也在补齐拼图。

这三层叠在一起，项城就呈现出一种河南其他县市几乎找不到的复合气质：

它有城市的壳（1993年设市、城镇化率54%、建成区框架拉到30km²量级）、工业的骨（莲花系+医药+防水+食药）、水陆的脉（沙颍河→淮河→大运河间接连通）、豫皖门户的位（东接沈丘→界首→阜阳），但它的体制呼吸仍被"距周口市区40余公里"的距离绑架——不是远到像新蔡110公里那样天然独立，也不是近到像川汇区那样真正同城，而是卡在"近而不亲、隶而不融"的灰色地带，市级中间层对它既不舍得放手、又不便全力托举。

这就是项城需要"深度扩权/全面直管"讨论的根本原因——

它不是要脱离周口，而是要脱离"因为近所以被默认要管、但管的方式是审批阻尼而非赋能"的那层惯性。

1.2 核心命题

本报告不把项城包装成"河南县域的某种第一"，而是诚实地提出：

如果连一座有味精城转型叙事、有防水之都劳务品牌、有沙颍河水运遗产、距地级市仅40公里却仍被审批链条卡脖子的县级市，都不能获得"关键管理权的省级直签"，那"放权赋能"对全省那群"不远不近、不弱不霸"的中间梯队——永城也类似、禹州也类似、襄城也类似——还剩下多少真话？

1.3 报告结构

九章：导论→历史复盘（从2004五小强扩权→落选2011十县直管→财政直管后的半程困局）→六维论证（为什么项城"值得选"且有独特论证角度）→"深度扩权"六大板块权限清单（

老工业城转型×防水品牌产业化×沙颍河生态经济带×豫皖门户

定制版）→"全面直管"体制重塑→配套改革（老工业区土壤/转型风险防控/防水产业的省际标准话语权）→风险评估与熔断→三阶段路线图→结语。

第二章历史的镜子：项城与"扩权—直管"体制的三轮进退——五小强之首的荣耀与落选者的折旧

2.1 第零层：行政隶属的底色——"近畿型"而非"边陲型"

项城1993年撤县设市后即由

周口地区（今周口市）代管

，距周口市区（川汇区）约

40—45公里

（走G106/大广高速或漯阜铁路线），隔

沙颍河（颍河）

与淮阳区（原淮阳县城）相望。这个距离的意味非常微妙：

它比新蔡—驻马店（110km）、固始—信阳（70km）、长垣—新乡（70km）

近得多

→意味着"地理缓冲论"（距市越远越该直管）在项城身上

不成立

；但它也绝不"同城一体"（隔了一条河、中间隔着农田和几个镇）→意味着

经济流向并不天然向心周口

，而是

沿沙颍河谷向东→沈丘→界首→阜阳（皖北），以及沿G106向南→平舆→新蔡→大广轴南下

；周口市区对项城的辐射主要体现在

三甲医院（市中心医院淮阳院区辐射圈）、师范/职教资源、部分市级行政服务

，但这些完全可以通过协议保留——

不直管≠断血脉

。

所以项城不能靠"远"来说服省里放权，它必须靠

"产业转型的紧迫性+沙颍河水陆节点的战略价值+防水之都品牌回流的经济逻辑"

来说服——这是一条更难但更诚实的论证路线。

2.2 第一轮：2004"五小强扩权"——项城是最早尝到扩权滋味的县之一

2004年5月

，省政府出台《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》，

巩义、项城、永城、邓州、固始

五个县（市）被列为

首批重点扩权县（市），"赋予与省辖市相同经济管理权限和部分社会管理权限"

，财政与省直结。大河网/中原网的后续追踪报道标题就叫《中原第一县巩义的扩权轨迹》，但开篇列举的正是这五个名字——

项城在其中不是配角，它是"豫东代表"。

当时的项城受益者主要是：

莲花味精集团的重大项目能更直接对口省计委/省经贸委；统计直报、财政结算的直通感增强了县里的话语权；工商登记、技改备案等程序性放权让招商谈判多了几分"我们能当场定"的底气。

但2004版扩权的天花板也很清楚：它放的是"经济管理权限"的边角，不是规划终审权、用地指标分配权、环评终审权、土地征收委托权这些真正的硬核。 莲花系后来陷入的债务—ST—重组劫波，也不完全是体制问题（管理决策、行业周期、财务杠杆都有内因），但一个事实不可否认：

当莲花需要大规模技改/转型/资产重组时，县里的审批工具箱并不足以给它"快车道"——一切仍绕周口。

2.3 2011的"落选"：为什么十县直管名单里没有项城？

这是一个必须诚实面对的问题——

2011十县（巩义、兰考、汝州、滑县、长垣、邓州、永城、固始、鹿邑、新蔡）里没有项城

，而有邓州、永城、固始——与2004五小强高度重叠却替换了项城。

公开层面的筛选逻辑（据省编办文件和媒体复盘）大致是：

邓州

=豫西南门+175万人+省际意义；

永城

=煤电双引擎+豫鲁苏皖四省交界+财政最强；

固始

=180万人+闽台祖地+豫东南门；

项城

=……莲花味精当时的ST阴影（2000年代末莲花已现流动性紧张迹象）让它在"选谁当改革橱窗"的政治美学上被降了优先级——

一个正在ST保壳的工业巨人，不适合做"全面直管"的橱窗叙事。

这是现实的、冷酷的行政美学——但它留下了一个长达十五年的后果：

项城拿到了2004的"经济管理扩权"尝鲜权，却错过了2014的"全面直管"制度记忆——当2018年全省回调时，它连那段短暂的通直窗口都没留住，最终落在"财政直管（2022全覆盖后大家都有了）+规划用地仍绕周口"的半程态。

换言之：

项城是全省唯一一个"尝过早鲜、被跳过正餐、又在财政直管普享化后被遗忘的扩权元老"——它的委屈有理，它的再提名有历史正义感。

2.4 第三轮：财政全面直管（2022至今）——钱直通了，但转型的快车道仍被三层章卡着

2022年起全省102县区市财政省直管全覆盖，项城的钱袋子通道没问题。但：

老工业区更新/味精厂区腾笼换鸟

（莲花老厂区数百亩滨水土地的功能切换→从工业棕地到文创/物流/商住混合的规划微调）仍需自然资源系统层层过周口市规委会；

防水建材产业园扩区/标准化厂房用地

需年度指标切块经周口分解；

医药企业（乐普系/康达等）扩产技改环评

走县→市→省三段；

沙颍河生态经济带项目

（滨河绿地/码头遗址文旅化/长虹运河水系联通）跨部门跨流域，县里缺一个"省级授权、县里统筹"的联席身份。

一句话总结：

项城今天的困境浓缩为一句话：莲花当年帮它赢得了城市身份，但那座城市的体制骨架至今还搭在别人的脚手架上。

第三章为什么项城值得做"老牌扩权系×转型城×豫皖水陆节点"的新类型试点——六维论证

3.1 维度一（历史正义感）：它是2004五小强元老——被跳过一次的，该给个复诊

这不是情绪修辞，而是行政美学的一条暗线：

巩义从五小强→十直管→千亿级，一路被省里当宝贝；永城从五小强→十直管→永煤/神火双引擎，一路被省里当能源钱袋子；邓州从五小强→十直管→忧乐文化+豫西南门；

项城从五小强→落选十直管→莲花ST劫波→转型爬坡——它是最早的扩权信仰者，却最晚拿到成套工具。

给项城重启深度扩权/全面直管，在叙事上不是"破格提拔"，而是

"兑现2004年的扩权承诺——把当年只给经济管理边角的放权，补成全口径的省级直管工具箱。"

这种"兑现论"比"发现新大陆"更经得起推敲。

3.2 维度二（转型紧迫性全省最经典）："一厂独大→多元生态"的老工业城转型窗口不等人

项城的转型不是抽象号召，它有极具体的"时间炸弹"：

莲花健康已完成保壳重组、转向植物蛋白/调味品/功能性食品，但

老厂区数百亩滨水土地的再开发价值

（沙颍河南岸、紧邻城区）是项城未来十年最大的"土地金融+城市品质"杠杆——这块地的变性/混合利用/招商引入，恰恰卡在"工业棕地→商服/文创/物流混合"的规划审批链上；防水建材产业虽从业大军在全国、但

本土产业化率仍偏低

——大量产值发生在"项城人在外干工程、材料从别处进货"，把价值链拉回项城（防水卷材/涂料/密封材料生产基地+检测认证中心+技工实训基地）需要县里对产业园扩区、环保合规（防水材料VOCs/BOPP生产线环评）、质量检测授权有快速落章权；医药板块（乐普药业项城基地等）的扩产管线需要GMP合规核查的"省药监局直对县"通道——否则每次变更备案跑郑州经周口中转，时效成本直接吃掉新药管线的窗口。

这些不是"锦上添花"，而是"在莲花阴影下重建太阳"的生死时速——

窗口期大约还有3—5年：要么项城在这波把多元产业生态钉牢，要么它滑回"靠转移支付+低端服务业主导"的平庸稳态。

3.3 维度三（沙颍河×豫皖门户的"水陆节点"战略价值）：项城是唯一能做"周口东出淮河"的桥头

沙颍河是淮河最大支流，项城段（颍河干流）历史上是

淮北平原通航干线

（颍河航运可通蚌埠入淮），今天虽干线航运未完全恢复，但：

安徽省正在推进沙颍河安徽段（阜阳—蚌埠）高等级航道扩建

，河南侧（周口—项城—沈丘）的航道治理一旦联动，项城就有潜力从"水寨古商埠"变回"豫货东出"的内河节点；项城东接沈丘→安徽界首（全国著名的"千亿工业县"候选/百亿级筛分设备+再生金属集群），

项城—界首跨省双子

的经济互补性（项城防水/医药/食药 ↔ 界首再生金属/循环经济/新材料）比项城—周口轴向更强；宁洛高速（洛阳—南京向）与大广高速在项城十字交叉——它是

中原—长三角走廊在豫东的匝道

。

这类"跨省水陆节点"的事务协调层级，天然需要

省级交通/水利部门直对县授权

，塞进"县→市→省"链条里就会被流速拖死。

3.4 维度四（距周口"近而不融"的微妙距离）：放权阻力其实比远县小——因为"近"让协作更好谈

与新蔡110公里不同，项城距周口市区约40公里——这个物理距离的意义是双向的：

市里不觉得"割出去"那么疼

（不像新蔡那种"根本不来"的疏远感），因为40公里高速半小时，文化/医疗/教育协作完全可以协议化而非行政隶属性地保留；反过来，

项城也不需要跟周口"断联"

，它只需要把"最终审批闸口"从周口市手里移到省直通道上，而日常协作（三甲医院联合体、职教联动、防汛联防联控）反而可以用更平等（市↔直管市/省辖县）的方式制度化——

从"父子式管辖"变成"兄弟式协作+省厅直签"

。

这意味着项城的放权谈判的

政治摩擦力在全省候选中其实偏低

——关键是用好"40公里"这张牌：让周口明白"你保留协作红利、卸掉审批责任，县里跑得快你脸上有光"。

3.5 维度五（防水之都的"品牌回流"需要省际标准话语权）：项城籍防水大军是该县最大的隐形资产

"中国建设工程防水之乡"不是政府封的，是

数十万项城籍从业者在工地上一把刷子一把沥青挣出来的

。但问题是：

这几十万人的产值发生在

全国各地的工程合同上

，项城本地拿到的只是部分税收回流和少量总部经济注册；近年来项城推动

防水建材产业园

（防水卷材、涂料、密封材料、施工装备）想把"在外产值"变成"在地产业链"——这需要：质检认证（防水材料省检直对县）、绿色建材标识、省级工程技术研究中心挂牌、以及——关键——

豫皖两省（项城—界首—阜阳）防水产业联盟的省级背书

；防水材料的环保合规（沥青烟气/VOCs）在环评分类上敏感但可控，下放县里生态环境分局行使（省生态环境厅抽检兜底）完全可行。

3.6 维度六（千年古县+袁寨古建群+南顿故城的文化底层）：城市更新的文保合规需要"并联"而非"串行"

项城的袁寨古建群（省级文保，袁氏家族堡寨式建筑群）、南顿故城遗址（春秋陈国次都夯土城墙残段）、水寨老街肌理，是它做"古城更新/文旅引流"的资产——但这类事务一旦进入审批链：文物局意见→自然资源预审→市规委会排期→省文物厅备案……

一个老街区立面改造的施工方案能审半年

。

放权给项城的意思不是"免予文保审查"，而是

在省文物厅划定"核心保护范围/建设控制地带/环境协调区"三级圈后，把"协调区内的风貌管控+基础设施配套"的落章权交给县里

，让它的城市更新不因文物合规链条过长而永远停在"效果图阶段"。

第四章核心制度设计Ⅰ："深度扩权"阶段——六大板块权限清单（项城·老工业城转型×水陆节点定制版）

4.1 扩权的五条铁律（项城版加一条"工业棕地线"与"沙颍水线"）

最终审批权下沉

（在法定幅度和底线之上），周口市保留备案知悉但不得设隐性闸口；

权责捆绑

：每一项下放绑定（耕地红线、沙颍河行洪断面、老工业区土壤修复达标、文保核心零损毁）；

负面清单思维

：省保留（袁寨核心/南顿夯土遗址核心、基本农田终审调出、沙颍河行洪区核心建设终审），之外默认项城自主报省备案；

省—项城直通车

：跳过周口中转；

三年动态校准+熔断

；

★ 老工业区棕地铁律（项城专属）

：莲花老厂区/原国营厂搬遷遗留地块的土壤污染状况调查与再开发方案，实行

"县生态环境分局初筛评估+省生态环境厅最终风险分级备案"

，确保安全前提下允许"棕地→混合用地"的弹性路径——不放底线，但也不让老厂区变成永久冻土。

4.2 六大板块：《项城市深度扩权事项清单框架》

板块一：发展规划与空间用途管制——让"老厂区"和"水寨"从图纸禁锢中醒过来

（1）县域国土空间规划框架内的局部微调自主审批权

在三区三线（生态保护红线、永久基本农田≈约六成版图、城镇开发边界）

总量锁定、不突破

前提下：

城镇开发边界内详细规划编制、地块规划条件调整（容积率合理浮动、兼容性微调、老工业区棕地再开发的功能混合审批——如原味精厂区滨水地块的文创/物流/轻商服混合利用方案）

自主审批权

下放项城，报省自然资源厅备案+遥感季度核验即生效，周口市不再前置否决；村庄规划（21个乡镇街道/约500余个行政村规模调整合并后的村级单元）批复权全额下放；

特别条款（袁寨古建群/南顿故城"三级圈"活化利用）

：省文物厅划定①核心保护范围（零建设）、②建设控制地带（限高限体量、风貌审批省文物厅终审）、③环境协调区（风貌管控的技术标准由项城自然资源局+文保所拟定，报省文物厅审定后

授权项城在协调区内直接按标准落章

——路灯、铺装、游客服务点、非遗展示馆改造等不碰本体结构的工程，县里并联备案制即可）。

（2）沙颍河（颍河）滨水生态经济带专项规划的统筹自主权

项城境内颍河/汾河/泥河长虹运河水系联通工程已建部分（月亮湖/滨河绿地），后续滨水节点的景观建筑、亲水步道、非固定式游船停靠点、滨河文旅业态配套（水寨古镇复活），由项城水利局+自然资源局

并联批

，报省水利厅/省文旅厅备案——消灭"水利卡规划、规划卡文保"的死锁。

板块二：土地管理与用地指标——把"莲花老厂区"和"防水产业园"从指标饥渴中捞出来

（3）年度用地计划指标切块直达

省自然资源厅对项城指标

单列下达

，不经周口分解。优先切块：

莲花老厂区腾笼换鸟/滨水混合开发地块

（存量盘活优先于新增）；防水建材产业园扩区/标准化厂房；医药产业园（乐普系扩产/新药管线GMP车间）；沙颍河滨水生态节点。

（4）农用地转用（限额定委托审批）

法定幅度内，不涉及永久基本农田、符合规划、不超年度定额，委托项城政府行使，结果报省厅备案+卫片核验。超阈值→直报省，省承诺

最长20个工作日

办结。

（5）工矿废弃地/老工业区棕地再开发自主权

赋予项城更大自主权组织

原国营厂矿搬迁遗留地块的土壤状况调查→风险分级→修复方案→再开发用途核定

的工作流——省生态环境厅设"项城老工业区棕地通道"：低风险级（经省备案）县里直接走招拍挂；中高风险级省厅派专家组现场核定→限定用途（如公园/物流仓储非食用类）→再放行。

这条的意义怎么夸都不为过：莲花老厂区那几百亩贴着沙颍河的黄金滨水地，如果不能在安全前提下快速变性为"混合利用"，项城的城市品质和财政弹性就被一块"工业遗产"压十年。

板块三：项目审批与投资管理体制——"莲花转型+防水回流+医药扩产"三条管道的县里落章

（6）企业投资核准/备案（应放尽放）

除国家/省明确保留核准的外，全部下放项城。高频刚需：

莲花健康系转型项目

（植物蛋白提取、调味新品产线、功能性食品车间）→备案制+食品生产许可并联；

防水建材集群

（卷材/涂料/密封材料扩产、绿色建材认证）→县里按省生态环境厅划定类别批，省做抽检；

医药（乐普系/康达系）扩产/技改→

涉及GMP的，授权省药监局设

项城工作站

（省派人驻县，就地核查就地签）；

沙颍河文旅/水寨古镇复活项目

→在文保三级圈框架内县里审。

（7）政府投资项目（本级事权闭环+老工业城更新专项）

县级财政资金项目自行审批。需申请中央/省级的（沙颍河治理、老工业区更新国债/专项债、防水产业园基建），项城

直接对口省发改委/省住建厅/省生态环境厅申报

，周口仅抄送。

板块四：市场监管——防水建材质量溯源+食药GMP+千年古县的地标

（8）商事登记全口径下放

企业设立/变更/注销登记权下放项城市场监管局，营业执照全程县级办结。

（9）防水建材的质量基础设施"一站式"放权

建议省市场监管局/省住建厅（防水施工资质口）授权项城：

在防水建材产业园设

"质量基础设施一站式服务站"

（计量、标准、认证、检验检测联动），由省质检院/省建材院远程+巡检验证，日常产品标准自我声明、防水卷材CCC取证合规核验→县局闭环；推动"项城防水"从

劳务品牌

升级为

"标准品牌"

（省地方标准的主起草单位放在项城→反向确立省际话语权）。

（10）食品/医药监管的"县里闭环"

莲花健康/本地食企的食品生产许可（低风险品类）授权项城局发证、省形式核验+抽检；医药企业GMP日常合规核查授权省药监局项城工作站直办。

板块五：环境保护——沙颍河是项城的命，也是底线

（11）环评审批分层下放

划定负面清单（危化/重污染新扩改建仍省终审）之外：

防水材料生产线（卷材涂线、沥青烟气治理升级）、食药厂污水处理扩容→环评审批权下放项城生态环境分局；省生态环境厅保留：30%抽检复核权、沙颍河/汾河跨界水质断面

一票否决

、老厂区棕地再开发土壤未达标前的开发冻结权。

（12）沙颍河水系"省协调+县执行"

建议设

"沙颍河（项城—沈丘—界首段）水环境联席协调机制"

，由省水利厅/生态环境厅牵头、安徽阜阳侧对应部门对等接入，日常工作项城执行——让项城在豫皖水事对话中获得与界首对等的行政身份。

板块六：社会管理——92万人的城市化治理不能总"等市里来"

（13）教卫事权—财权匹配

省核定编制总额内，项城自主决定校点布局微调、校长选聘改革、县医院院长选聘改革。教师/卫健人才引进计划直接报省人社厅/教育厅/卫健委备案生效。

（14）豫皖毗邻协作的"省级背书"

项城与界首（安徽县级市）的跨省联动（省际公交/物流查验互认/应急联动/防水产业联盟）建议省委改革办授权

"豫皖毗邻（项城—界首）县级协作协议"

经省政府备案后直接生效，不经周口中转。

（15）开发区"园内事园内办"升级

项城产业集聚区（省级，含防水产业园/医药园/食药园/莲花健康片区）赋予管委会规划核实、消防验收（乙类以下）、施工许可并联的"一站式落章"权。

4.3 周口市的角色重定义：从"管理者"到"沙颍河文化圈的协作兄长"

建议省委文件明确

"新三不三仍"

：

不

：不开封行使项城人事否决、不设前置审批闸口、不参与项城财政收入分成；

仍

：仍负责跨区域重大交通（漯阜铁路扩能/宁洛高速扩容周口段联动）、沙颍河全线防汛体系中周口责任段联动、以"水寨—周家口（周口老埠）—淮阳"为脉络的

沙颍河文化走廊

共建（周口关帝庙—项城水寨老街—袁寨古建的文旅串线恰恰需要两市协作而非竞争）；设

"周口—项城沙颍河协作联席会议"

，联席决议进

省级督办台账

——不产生新审批层级。

安抚核心：项城362亿→500亿的路上，周口得到的是"沙颍河下游的文化名片多一个活的 upstream partner（上游活水寨）"，而不是"丢了个辖县"——40公里的高速距离保证了协作比切割划算。

第五章核心制度设计Ⅱ："全面直管"阶段——让水寨的章，自己盖

5.1 法律地位再确认

省委提请省人大常委会作《关于项城市实行省直接管理若干事项的决议》：

党的关系直接对省委；市政府对口省直各部门；统计省统计局直采直发，独立编组（与"老牌扩权系/转型城"组同组，不以巩义/永城资源型指标硬比）；承认项城

"千年古县+工业转型城+豫皖水陆节点"的三重合法身份

。

5.2 考核单列——项城权重表

指标项城权重取向沙颍河/汾河水质断面达标+行洪安全否决项基本农田/粮产稳定高（粮产仍重要）莲花老厂区棕地再开发的安全性（土壤无二次污染）否决项袁寨/南顿文保零损毁否决项防水产业集群营收/品牌标准化率最高医药板块GMP合规零事故高城镇化品质（非摊大饼，而是滨水老城更新）高债务率/廉洁投诉否决项

5.3 省级承接载体

省政府办公厅或省发改委设

"省直管县（市）工作处"

→各省级部门设

"直管县窗口"

→项城办事员进郑州走专属通道。

第六章配套改革：老工业城的"锈"要靠制度擦，不能靠刷漆

6.1 干部能力专项："省—项城双向挂职"

从省自然资源厅（棕地再开发/规划方向）、省生态环境厅（土壤修复/沙颍河方向）、省住建厅（老工业区城市更新方向）、省药监局（医药GMP方向）选派

3—5名副处/正科

挂项城；项城关键岗位干部到省厅跟班；设

"水寨大讲堂·转型实操"

——请辽宁鞍山/吉林长春/湖北黄石等老工业基地转型操盘手来讲"放权后不翻车"。

6.2 数字化底座

接入省一体化平台，一事一码全程留痕，数据镜像到省监督平台；省自然资源"一张图"加载

沙颍河行洪蓝线+基本农田图层+袁寨/南顿核心保护区电子围栏

三重硬约束→碰红线提交不了。

6.3 财政防火墙

债务限额管理+红黄绿灯；莲花老厂区再开发收益

专户管理+省审计厅专项审计追踪

；省审计厅

每年≥1次全面审计+不定期飞行审计

。

6.4 廉政风控

审批—监管—执法三分离（尤其土地/老厂地块出让/工程发包）；省纪委监委设

项城监督检查联络站

；全流程电子化留痕；

防水企业协会+百家重点企业+老城居民代表

匿名盲评审批廉洁度与效率→直报省委改革办。风险表现对冲★ 沙颍河行洪安全/水质跨界投诉省水利厅水文遥测+皖侧反馈→建设类权限单项收回

★ 老厂区棕地土壤未达标就开发省生态环境厅风险分级锁定→无修复达标证明→不动产登记链自动拒

袁寨/南顿核心损毁省文物厅年度巡查→建设类放权收回

耕地越界省自然资源厅季度卫片→耕地类权限熔断

债务膨胀（老工业区更新花钱猛）省财政厅红黄绿灯→红灯冻结

与周口协调停摆联席事项进省级督办台账，省定方案

审批过载（过渡期反卡）前12—18个月关键项"县审+省5日速核"双签

熔断条款写入省委文件：

三年评估期第三方评估，含：沙颍河安全（否决）、文保零损毁（否决）、土壤安全（否决）、基本农田/粮产、防水集群增速、债务、廉洁、企业+居民满意度。否决项触发或三项不达标→权限部分/全部

自动回撤

→整改再议。

第八章三阶段实施路线图

第一阶段（第1—6个月）：顶层设计

省委深改委立项→权限清单起草专班（

必邀省水利厅/沙颍河管理部门、省文物厅、省生态环境厅土壤口

）→省委/省人大授权决议；与周口市闭门协商：沙颍河文化走廊共建、防汛联防联控、医疗/职教开放、社保衔接、老工业区更新省厅—周口—项城三方备忘录→签；全市动员→定调："项城不是要离开谁，是要把自己从别人的审批队列里，请回到自己的工地上。"

第二阶段（第7—24个月）：扩权运行

权限逐批交割（先低风险高频→中风险→老厂区棕地/文保缓冲区最敏感项最后校验）；前12个月双签过渡→之后县里落章；第18个月首次评估（重点看：莲花片区再开发是否启动、防水产业园扩区供地是否提速、沙颍河零事故、文保零损毁）→微调清单。第三方综合评估→达标启动全面直管法律程序/基本达标延长补课/不达标熔断回调；若进全面直管→同步模板化：

《老牌扩权系工业转型城放权模板》

→供永城（如后续批次）、禹州、襄城等类似"有工业底蕴但非纯农非纯制造极"的县（市）对标。

第九章结语：水寨的码头醒了，别让它再等一个二十年

项城的故事，如果只用一句话讲，就是：

一座城靠一条河（沙颍河）集了千年市，靠一个厂（莲花味精）赢了城市名，然后在那个厂的背影里花了十五年学一件事——城市不能只有一个脊梁。

2004年，省里给了它五小强扩权的第一口鲜气。2011年，省里绕过它选了别人——未必不公，但确实留下一笔没结清的账。今天，当莲花健康在保壳后的窄道上重新找植物蛋白和调味品的呼吸、当防水大军在外干了三十年终于有人想把厂建回家、当沙颍河的水文治理和皖北的航道复兴让水寨这个古码头重新听见船的回声——

项城需要的不是同情也不是特权，而是一套匹配它"千年古县+工业城+水陆节点"三重身份的省级直签工具箱。

距周口40公里不是理由拒绝，恰恰是理由促成——因为这40公里意味着：协作好谈、缓冲够厚、一旦跑通模板，周口自己也可以做"协作兄长"而非"审批闸口"，全省那群"不远不近、不弱不霸"的中间梯队就都有了参照系。

建议河南省：

把项城召回这桌。它是最早的信徒，不该是最晚的兑现者。

报告撰写人：湘映

个人研究报告 · 仅供政策研讨参考

2026年6月3日

事实性信息依据说明

：

项城市总面积1083—1086km²、辖6街道15镇、2024年末常住人口92.17万人、城镇化率54.35%、2024年GDP 362.79亿元（+6.5%）、三产结构52.75:97.17:212.87（≈14.5:26.8:58.7）、规上工业增加值+10.1%、固定资产投资+9.5%、社会消费品零售+6.8%等，来源于项城市人民政府官网（xiangcheng.gov.cn）《2024年国民经济和社会发展统计公报》及经济运行情况公开页；项城1993年撤县设市、2004年列为五小强重点扩权县（巩义/项城/永城/邓州/固始）、2011十县直管名单不含项城、莲花味精/莲花健康沿革（曾为上交所上市、世界单厂味精产能第一）、防水之乡（项城籍从业者全国网络）、袁寨古建群/南顿故城/千年古县认定等，来源于中国大百科全书词条、大河网/中原网/界面新闻/RMApp等公开报道及项城市政府官网介绍页；沙颍河（颍河）水系、宁洛+大广高速十字、漯阜铁路穿境、东接沈丘→安徽界首等区位信息，来源于百度百科权威版及政府公开资料。